条块融合的城市管理创新:郑州市网格化社会管

条块融合的城市管理创新:郑州市网格化社会管

时间:2020-03-20 22:31 作者:admin 点击:
阅读模式   随着我国城市化进程的深入推进,各类社会问题不断出现,城市管理工作面临前所未有的挑战。在我国现行管理体制中,政府的社会管理与公共服务职责主要由 条 上职能部门的垂直管理和 块 上基层政府的属地管理组成。但由于条块分割,垂直部门与属地部门间缺乏有效的信息共享与工作协同机制,加之责任主体职责划分不清晰,导致基层社会管理存在责任主体缺失、有问题相互推诿的现象。与基层直接接触的乡(镇)办、社区(村)有发现问题之条件,但无执法处置之权力, 看得见但管不了 ,因此对发现问题、解决问题缺乏主观能动性,更多的是按照上级部署被动式、突击式、运动式履责。作为执法主体的职能部门有执法管理职能,但因客观上人员少、力量不足而无能力全覆盖履职尽责, 管得了但看不见 ,或者不主动去发现问题,消极等待,更多的是事后执法处置,其结果就形成了市场监管和社会管理的漏洞和盲区,如这几年被层出不穷的食品安全、违法建设等问等,形成了 暴露问题-开会部署-突击整顿-再次出事 的恶性循环。    新中国建立以来,中国政府围绕着 条块关系 进行过多次变革,但始终没有找到条条与块块关系的平衡点,未能摆脱 条块矛盾 的困扰。 []近30年来,来自经济学、政治学、公共管理学领域的学者对于我国经济体制与社会管理过程中存在的 条块分割 问题进行过多次批判性分析和讨论,探索了条块分割的成因[]、影响与对策。早在1984年,高尚全就提出 打破条块分割已经到了刻不容缓的时候 []。从组织角度进行分析,组织边界和权责关系划分不清导致了条块矛盾的出现[]。周振超提出打破职责同构是条块关系变革的路径选择[]。孙发锋提出了条块协同治理模式,包括"建立议事协调机构、构建争议的法律解决机制、完善干部交流机制、建立信息共享机制"等对策[]。为了实现各业务部门之间的数据交换和共享,南昌市拟建立条块结合的数据中心[]。   针对政府在社会管理中 看得见但管不了 与 管得了但看不见 并存的局面,为提高社会管理与公共服务效率,需要进行政府社会管理的创新。政府社会管理创新可以简单划分为制度创新与技术创新,前者包括体制创新与机制创新,而后者则主要指借助信息技术与电子政务实现管理创新。随着政府与社会信息化程度的不断提高,二者相辅相承,相互融合促进。《国家电子政务 十二五 规划》提出, 十二五 期间我国电子政务的重点发展方向之一是 加强社会管理创新 ,具体要在 协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面发挥作用。以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口,深化社会管理应用,逐步建立覆盖全面、动态跟踪、信息共享、功能齐全的社会管理应用服务体系,促进社会管理水平提高。 在这一战略目标的指导下,以城市网格为载体,以信息网络为支撑的社会管理模式创新,成为国家 加强和创新社会管理 的工作重点。2004年,北京市东城区首创精确、高效、全时段、全方位覆盖的网格化数字城市管理新模式,提升了城市管理水平和效能。近几年,很多城市开始积极探索,借鉴数字城市管理的理念将网格化管理的模式扩大到整个社会管理的范畴,通过体制创新与资源整合,探索出了 网格化社会管理 的新模式,如浙江舟山市、上海闵行区、北京东城区、湖北宜昌市等。   郑州市在电子政务建设中一直勇于创新,其ZZIC网络问政平台的建成,为促进市民参与城市管理、提升政府公共服务水平发挥了重要作用[]。为进一步提升城市基层社会管理水平,郑州市于2012年开始了城市网格化社会管理的探索。下面从制度建设、业务流程重塑、技术实现几个方面加以介绍。   二、郑州市网格化社会管理的制度建设   制度建设是政府实施管理创新的基础。为实现网格化社会管理,郑州市委市政府进行了一系列的制度建设,包括规章制度与组织机构两个方面。   1.政策先行   2012年2月,郑州市出台了《中共郑州市委、郑州市人民政府关于建立 坚持依靠群众、推进工作落实 长效机制的意见》,4月,出台了《中共郑州市委、郑州市人民政府关于规范 坚持依靠群众、推进工作落实 长效机制的实施意见》,提出要在全市构建以网格为载体的、依靠群众、推进工作落实的长效机制,促进条块融合、联动负责,形成有效衔接、互为支撑的治理结构,实现政府职责特别是市场监管、社会管理和公共服务职责在基层的有效落实。   2.组织创新   在我国的现有行政体系中,社会管理职能并没有体现在权力结构(或者顶层设计)的高层。在权力高层,没有负责社会管理的机构。近几年,很多地方把社会管理置于政法委系统,一些城市的政法委书记由市委副书记兼任,也是为了更好地统筹社会管理工作,但政法系统是负责处理有 问题 的社会成员的部门,而社会管理针对的是社会大众。部分地方政府已经意识到这个问题,把政法和社会管理分离开来。如贵阳市于2011年5月成立了统筹全市社会管理和群众工作的群众工作委员会;广州市于2012年10月成立了统筹指导和综合协调全市开展社会工作的社会工作委员会。   2012年2月,郑州市委市政府成立长效机制领导小组,市委副书记任领导小组组长,市委秘书长兼任办公室主任;2012年5月,郑州市委、市政府组建市社会公共管理办公室,8月,市编委正式下文。办公室挂靠市政府办公厅,受市委、市政府双重领导,市政府办公厅原行政审批与效能考核处、市政府电子政务中心、市政府网络信息发布中心(ZZIC)整体并入市社会公共管理办公室,将现有网络及民意诉求处置资源与技术保障资源进行了整合,统筹协调全市社会管理和网格化管理工作。   郑州市委市政府把以网格化为载体的 坚持依靠群众、推进工作落实 的长效机制建设摆在突出位置,作为当今和今后一个时期内 三大主体工作 之一,通过顶层设计建立机制,建设平台,推进条块融合,推动工作落实。自2012年3月开始,郑州市委书记吴天君每周周末到金水区经八路街道办事处蹲点调研、 解剖麻雀 ,研究探索新形势下依靠群众解决问题、推进工作落实的新途径。   三、郑州市网格化社会管理的业务流程梳理   行政管理体制的条块分割问题也反映在电子政务的建设中, 信息孤岛 与 信息烟囱 式的政务信息系统导致数据不能共享,业务无法协同,造成重复建设和浪费。郑州市建立网格化管理的一项重要内容就是改变目前的条块分割为条块融合,建立 全覆盖、无缝隙 的网格化管理网络。整个网格管理体系的特点可以总结为 三级网格 、 四级平台 、 条块融合、联动管理 三个方面。   1.三级网格,责任明晰   郑州市网格划分以现有的行政组织架构为基础,以各乡(镇)办为基本单元,划分为乡(镇)办、村(社区)和村组(楼院、街区)三级网格。全市共建立一级网格198个,二级网格3019个,三级网格18039个。   乡(镇)办为第一级网格,乡(镇)办党政主要领导为第一责任人。村、社区为第二级网格,乡(镇)办指派副科级以上干部兼任村、社区党支部第一书记,对村、社区工作承担第一责任。村组、楼院、街区、辖区公共单位等为第三级网格,乡(镇)办指派工作人员兼任网格长,对网格内工作承担第一责任。按照 定人、定岗、定责、定奖惩 的原则,将各网络管理责任明晰量化到具体人,将社区管理、社区服务、社区自治纳入网格,每一个网格真正成为社会管理的基本单元和组织基点,变原来的集体负责为专人负责。